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关于我国名村名镇和古村落现状和法律保护的思考
2018-03-22 10:49:00  

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  历史文化名镇名村,是保存文物特别丰富且具有重大历史价值或纪念意义的、能较完整地反映一些历史时期传统风貌和地方民族特色的镇和村,既有乡土民俗型、传统文化型、革命历史型,又有民族特色型、商贸交通型,基本反映了不同地域历史文化村镇的传统风貌。可是,当前我国名村古镇和古村落的生存状况在经济社会较快发展的大背景之下并不乐观,现行有关古村落保护的法律制度亦存在数量和结构上的缺陷而有待立法工作的完善。

  一、名村名镇和明村古村落及其保护现状

  当前名村古镇和古村落生存状况严峻的原因除去自然因素,往往包括经济社会、政策环境等因素影响,同时也要注意存在着不完善的保护制度所催生的逆向作用力。

  1、名村古镇和古村落的保护与城镇化建设存在冲突和矛盾。城镇化建设和工业化建设仍然是我国当前一个时期的重要任务和发展必然过程。在这个过程当中,对必然对名村古镇和古村落保护产生了影响。比如说名村古镇普遍存在的人口大量外流的情况,进而导致由于缺少劳动力,缺少人气,出现了大量的年旧失修、破旧不堪的现象,人走茶凉就谈不上发展。再就是古村落大规模地消失。数据显示,2000年至今,我国自然减少了90多万个自然村,其中不少实际上是古村落。

  2、名村古镇和古村落的保护与当地商业、旅游开发的矛盾。国家旅游局曾在一份报告中讲到名村古镇和古村落的商业化问题、开发的同质化问题、村民的边缘化问题等等。从这个角度上来讲,说明旅游主管部门已经认识到过度开发对名村古镇和古村落的影响和破坏。因为过度商业开发,很多名村古镇和古村落丧失了原真性,包括在其周边加盖一些酒店、大型的广场等等。这个角度上来说,对我们的古村落保护带来了一些方面的问题。

  3、政府政绩模式与政策环境的影响。因为部分地方政府官员,在一些政策内在实质与目标理解领悟上,出现了误读误解,认为‘掀翻石板路,修起水泥路,拆了木头青砖老院子,盖起钢筋红砖洋房子’,就是名村古镇和古村落的发展之路。一些地方,在政府的直接强力干预下,掀起了大拆大建热潮,造成大量富有优秀民族特色和历史文化价值的传统村落毁亡。此外,我国目前农村地区 “旧房不拆,新地基不批”的“一人一套”土地与房屋权属政策,迫使古村落原住民急于在私有的古建遗址上拆除建新,也加速了名村古镇和古村落的消亡。

  4、法律制度建设不完善及保护与一些相关的法规之间存在冲突。由于相关法律制度设置的缺失,因为目前对于名村古镇和古村落的法律保护并无专项立法可以依循,名村古镇和古村落保护往往只能在《文物保护法》所规定文物认定保护制度的狭窄范围内寻求空间,单一的文物认定制度造成了“保护性破坏”的困局,而保护又只能以宽泛文物保护制度为参考,故而加剧这种破坏局面。所以当前名村古镇和古村落法律保护制度缺乏有关专门立法与地方立法也是造成生存困局的一个原因。

  5、群众保护意识不强导致名村古镇和古村落破坏问题。一是保护意识不强。很多居民认为古民居破旧难看,而且现实中存在光线不足、阴暗潮湿、房间窄小、布局不合理等情况,不适合现代居住生活要求。为改善居住条件,相当一部分居民在原址进行改建,甚至乱搭乱建,严重破坏了古建筑和古村落的整体性。二是管理不到位。随着生活水平的提高,大部分居民为改善居住条件,弃旧居,选新址,建新房,致使大部分古民居无人居住或仅留老人居住,古村落逐渐成为空心村,部分房屋因无人管理或无钱修缮,因年久失修倒塌。

  二、当前有名村名镇和明村古村落保护的法律规范现状与问题

  目前针对我国名村古镇和古村落保护的专项立法还没有实现,保护可以援引的成文法律主要包括《文物保护法》(包括《文物认定管理暂行办法》及相关指导意见)、《非物质文化遗产法》以及《城乡规划法》的相关内容,在针对对象更为具体细化的法律范围内,只有下位的《历史文化名城名镇名村保护条例》、《关于切实加强中国传统村落保护的指导意见》、《关于做好中国传统村落保护项目实施工作的意见》、《村庄整治技术规范》等文件。

  在地方层面,部分省级人大曾针对更为宽泛的“历史文化名城名镇名村”进行过立法尝试,如《浙江省历史文化名城名镇名村保护条例》、《云南省历史文化名城名镇名村名街保护条例》都与国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》相对应,部分省份(如河南省)公布了类似中央层面措施的古镇古村落名录。立法保护对象更为具体的有《安徽省皖南古民居保护条例》等,而2016年福建省人大议案中的《福建省古城古村落保护条例(草案)》算是在地方更具体化的专项立法探索中领先一步。省以下的立法职能地方(如设区的市)也曾针对相关文化遗产、文化名城、村落、古建等开展立法,如《海口市历史文化名城保护条例》、《福州市历史文化名城保护条例》、《苏州市非物质文化遗产保护条例》和《苏州市古村落保护条例》、《黄山市历史文化遗产地保护管理办法》和《黄山市古村落保护利用暂行办法》、《厦门经济特区鼓浪屿文化遗产保护条例》和《厦门经济特区鼓浪屿历史风貌建筑保护条例实施细则》(配套法规还有《厦门市鼓浪屿建设活动管理办法》)等。

  我们现行保护名村古镇和古村落方面还存在法律制度建设上的滞后、不全面等问题,突出表现在以下方面:

  1、立法体系不健全的问题。现行古村落保护的立法体系中,专项立法还处于缺失的状态。另外,在地方层面,具备立法权的省级立法机关(包括行政立法机关)及新修《立法法》赋予更多立法职能的省级以下地方立法机关针对古村落进行立法实践探索还远远不够。

  2、制度设计存在问题。目前法律将名村古镇和古村落(古建筑)与其他类型的文物形式一起归入认定保护的机制之中,但可以肯定的是分布广泛且分散、数量众多的各式名村古镇和古村落(古建筑)并不可能在现行制度下被文物主管部门尽数发现和认定,不在少数的地域性文化遗产还并未获得法律保护制度的覆盖而暴露在当前增长型经济社会的大环境中。这种文物认定(包括古村落名录)“终身制”所带来的问题,还在于文物认定结果不存在变动的可能性(除非完全灭失)——古村落(古建筑)这类不可移动文物相较于其他类型的实体文物其保护难度更大,保护成本也更高。

  3、名村古镇和古村落保护与一些相关的法规之间存在冲突。比如说《物权法》《土地管理法》等就与保护存在一些冲突。比如我们都比较关注的宅基地问题。宅基地确确实实保护了农村住宿的一些规定,但实际上也有一些规定刺激了农村的建房,比如“一户一宅”,很多人把自己的旧房子卖掉,之后再盖新房子。法律上的冲突和矛盾导致保护的力度大大减小。

  三、名村名镇和古村落保护之制度设计路径及措施

  1、促进部门之间的合作,形成保护的整体合力。与名村古镇和古村落保护相关的部门如何落实保护的政策,形成合力,是保护的关键因素。我们建议从政府层面上要统筹协调,要形成合力。此外,要科学合理地编制古村落的保护发展规划。在编制保护发展规划的过程中,要强调“多规合一”,不仅要关注土地建设问题,还要重视解决保护的重点工作,包括一些具体的措施和要求,解决保护的供水、供电、排水等措施。

  2、制定出台专项法律。由古村落法律保护的现状分析,可以得出目前专项立法缺失及地方立法职能未得到充分释放的结论,而在之前的法律制度构想中亦指出在国家主导的立法模式下,地方立法需要国家层面的高阶、专项立法作为原则指导和参考标准。从文化保护法律制度构建的角度考虑,当前我国名村古镇和古村落法律保护急需的是一部高阶专项法律,对名村古镇和古村落的保护作出专项规定和制度设计。

  3、名村古镇和古村落认定动态化。在坚持国家认定保护的前提下,充分发挥地方的基层优势,各地通过理论研究与实地考察可以在基本制度的框架下自主制定符合自身现实因素与文化价值双重标准的名村古镇和古村落认定保护“动态”依据,对名村古镇和古村落的认定程序作出特别规定,明确认定年限、审查周期或取缔事由。

  4、规范建设开发和公众行为。当名村古镇和古村落名称成为传统文化保护目录中的一员时,村落、房屋的建设、修葺、改变等就不能再任由村民自己处置,必须经过申请、审批、监督等程序,才可以进行相关的活动。规范开发行为。对旅游项目确定、开发、宣传、运作,一定要经过文化部门的审查,要符合相关的法律。对无视法律法规,打着扶贫致富或建设美丽乡村的旗号破坏传统文化的,要严格依法、严肃执法,把名村古镇和古村落清退出传统村落名录。(省侨联)

来源:省侨联机关党委   作者:省侨联  
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